淮南市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见

2015-11-27 点击数: 来源:市招商局网站
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一、总体思路和基本原则

(一)总体思路

1.明晰定义。政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership, 以下简称PPP)模式是在基础设施及公共服务领域,政府与社会资本建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及 公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

2.提高认识。推广运用 PPP 模式是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,是加快政府职能转变、提升国家治理能力的一次体制机制变革,是深化财税体制改革、构建现代 财政制度的重要内容,也是推动企业转型发展、经济结构调整的重要动力。

3.稳妥推进。推广运用 PPP 模式需要在制度设计、机制完 善、能力建设、市场培育、部门协调等方面开展长期大量的工作,要从实际出发,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、 风险分担、互利共赢原则,准确把握基础设施建设需求,积极 稳妥地开展 PPP 模式推广运用工作。

(二)基本原则

各级各部门在推进 PPP 工作中,要切实遵循以下原则:

1.转变职能,合理界定政府的职责定位。开展政府和社会 资本合作,对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发 展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接“提供者”转 变为社会资本的“合作者”以及 PPP 项目的“监管者”。

2.因地制宜,建立合理的投资回报机制。根据实际,通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,既要充分调 动社会资本积极性,又要防止不合理让利或利益输送。

3.合理设计,构建有效的风险分担机制。按照风险收益对 等原则,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府 承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

4.诚信守约,保证合作双方的合法权益。在平等协商、依 法合规的基础上,按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约必须承担相应责任。

二、项目范围和操作模式选择

(一)项目范围

PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的 公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通 设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老、保障性安居工程、地下综合管廊等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行  PPP  模式。新建市政工程以及新型城镇化试点项 目,应优先考虑采用 PPP 模式建设。

(二)操作模式选择

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采 用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需 政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附 加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设 —运营—移交 (BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、 补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依 靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采 用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合 理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

三、操作流程

(一)项目识别

1.项目征集遴选。发改、财政部门根据我市经济社会发展 的需要,负责向各行业主管部门和社会征集遴选潜在的  PPP 项 目。政府发起的 PPP 项目由政府行业主管部门以初步实施方案的 方式向发改部门申报,社会发起的 PPP 项目由社会资本以项目建议书的方式向发改部门推荐。PPP 项目申报和推荐应明确 PPP项 目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。发改部门会同财政部门、各行业主管部门,根据有关政策法规要求,对征集到的 PPP 项目进行必要性、合规性、经济性、可行性 审核。依据初步审核结果,初步建立 PPP 项目储备库。

2.项目评估论证。项目通过审核后,财政部门牵头,会同 各行业主管部门,组织开展项目定性、定量物有所值(Value for money,简称 VFM)评估和财政承受能力论证,必要时可委托专业 机构进行项目评估论证。评估论证时,要与传统政府采购模式进 行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合 作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。项 目评估时,项目论证时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、融资方案、支付方式和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激 励相容。

3.项目储备公布。将通过物有所值评估和财政承受能力论 证的项目,作为 PPP 模式的适用项目,建立 PPP 项目库,由发改、 财政部门定期或不定期向社会公布推荐项目清单。

4.下达实施计划。通过评估论证的项目由发改、财政部门 联合报市级政府 PPP 工作领导小组批准后,下达实施 PPP 模式的 项目前期工作计划,由政府指定的项目实施机构进行项目准备。

(二)项目准备

5.确定实施机构。经市人民政府同意,明确相应的行业管 理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责  PPP 项目的编制实施方 案、选择合作伙伴、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

6.编制实施方案。项目实施机构依据相关规定,选择专业 咨询机构编制 PPP 项目实施方案,实施方案应包括项目的概况、 风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管 架构、采购方式选择等内容。项目运作方式根据项目收费定价机 制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素 确定,主要包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营 (BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等。

7.验证实施方案。财政部门应对项目实施方案进行物有所 值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审 核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证 仍不能通过的,不再采用 PPP 模式。实施方案在征求发改、财政、 规划、建设、国土、环保等部门的意见后,报本级政府批准后组织实施。财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项 目财政支出责任纳入预算统筹安排,每一年度全部 PPP 项目需要 从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。

(三)项目采购

8.选择合作伙伴。项目实施方案审查通过后,由项目实施 机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财 库〔2014〕215  号)等规定,通过公开招标、邀请招标、竞争性 谈判和竞争性磋商、单一来源采购等方式,综合评估项目合作伙 伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选 择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目涉及产权交易的,按项 目性质进入公共资源交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判或邀标方式的,应测算配置资源价值、评估价格、 财政补贴等主要条件。财政部门依托政府采购信息平台,加强政 府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。

 

9.签署合作合同。项目采购完成后,项目实施机构或政府 授权机构应与中选社会资本方在平等协商、依法依规的基础上签 署项目合同,明确项目经营内容、范围及期限,责任风险分担, 收益分配机制,产品和服务标准,价格、收费标准、补贴及调整 机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。各地要按照财政部 《PPP 项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕113 号)和国家发展 改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724  号)要求制订合同文本,确保合同合理分配项目 风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。在项目正式 签订合同时,财政部门应当对合同进行审核,确保合同内容与财 政承受能力论证保持一致。严格执行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015 年第 25 号令)规定,基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需 求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长不超过  30 年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经 营项目可以由政府或者其授权机构与特许经营者根据项目实际 情况,约定超过规定的特许经营期限。

(四)项目执行

10.设立项目公司。项目公司可以按约定由社会资本出资设 立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。项目实施机构和财 政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定,按时足额出资 设立项目公司。项目公司成立后,项目实施机构或政府授权机构 应与项目公司重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时,政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的,政府及项目实施机构可在项目公司成立后履行 必要程序,将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。

11.项目合同执行。社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、 便利的公共服务。项目实施机构或行业主管部门要根据项目合同 约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产 出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

(五)项目移交

12.项目绩效评价。财政部门要督促相关行业主管部门和项目实施机构,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,积极探索政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。绩效评价结果依法向社会公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格、补贴、合作期限等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

13.项目终止移交。项目经营期满或发生合同提前终止情况时,项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组,按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作,妥善做好项目移交。

四、保障机制

(一)加强组织领导

成立市推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作领导小组, 明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排全市 PPP 工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动各县区及各部门开展 PPP 工作,形成工作合力,确保 PPP 项目顺利实施。

(二)严格规范程序

PPP 模式运作必须严格按照项目识别、准备、采购、执行、 移交各阶段操作流程,规范运作。其中,项目准备、采购、执行 是三个核心阶段,必须严格按照程序操作,以保证 PPP 项目的实施质量。

(三)明确工作职责

市发改委主要负责采取政府发起和社会发起等方式,征集遴选 PPP 合作项目,建立淮南市 PPP 模式运用项目储备库。市财政局成立 PPP 管理中心,主要负责 PPP 项目识别、项目策划和实施方案的评估论证,做好  PPP 项目物有所值评估和财政承受力论证,审核 PPP 项目投资运营的回报补偿方式,落实政府购买服务机制,负责 PPP 项目通过政府采购的指导和监管,落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排,统计监测 PPP 项目财政补贴支出,依法严格控制和防范财政风险。各行业主管部门根据本行业特点和经营属性,明确准入标准、服务质量和监管细则,会同相关部门对潜在可实施 PPP 模式的项目开展评估论证,组织编制 PPP 项目实施方案,做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门要继续优化流程,提高工作效率,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环境保护、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营;同时要会同监察、审计等部门在各自职责范围内参与 PPP 项目过程管理和监督等工作,依法履行监督管理职责。

(四)加强监督管理

各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、 审计等部门要加强对引资工作全过程的监督,确保规范运作,程 序合法,公开透明。

(五)完善政策机制

各级政府要牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从项目选择、方案审 查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制 度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

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