淮南市国土空间规划城市体检评估(2020)

一、 总体结论

按照自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程（试行）》要求，体检评估指标体系分为全域、城区两个层次，共122个指标，其中基本指标33个、推荐指标89个。本次评估共收集到92个指标，未填报指标中10个指标不涉及淮南，20个指标因统计数据尚未公布或获取困难而未能填报。其中基本指标30个，填报率91%，其中城区透水表面占比、城区建筑密度、城市对外日均人流联系量3项指标难以获取，未能填报；推荐指标62个，填报率70%，其中国审城市必填指标有11项未能填报，其中2项涉海不填，破坏历史文化遗存本体及其环境事件数量、年新增政策性住房占比2项指标数据尚未公布，新增城市更新改造用地面积、城市建设用地综合地价、实际服务管理人口数量、城区建筑总量、绿色交通出行比例、45 分钟通勤时间内居民占比6项指标缺少统计数据，人均地下空间面积由于数据保密无法获取；推荐指标17项指标未填，其中8项不涉及淮南，2项数据尚未公布，7项数据缺少统计数据。

对各项指标历年变化情况进行分析，结合政府重点任务实施情况、自然资源保护和开发利用、相关政策执行和实施效果、外部发展环境及对规划实施影响等，从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑系统和实施保障六个方面对2020年淮南市规划实施成效进行了系统、全面的评价，并归纳梳理出存在的问题及原因，在此基础上结合淮南市正在开展的国土空间总体规划以及“十四五”国民经济和社会发展规划编制工作，有针对性地提出对策建议。

总体来看，淮南市积极贯彻落实国家、区域战略要求，推进国土空间保护与建设。受宏观经济形势和国家调控的影响，淮南市在皖北地区的地位有所下降，经济发展和人口集聚能力相对落后。能源基地建设的仍然是淮南市的首要任务，同时，淮南市积极开展生态环境保护和修复，提升城市品质。

底线管控方面，严格落实国家粮食安全战略，完成耕地保护任务，耕地质量逐步提升，但未来耕地保护压力较大。生态保护取得一定成效，水环境持续变好，但仍存在大气环境治理不佳、采煤沉陷区治理任务重等问题。建设用地增长放缓，土地利用效率有待进一步提高。

规模结构方面，人口增速放缓，城镇化稳步推进。资源能源利用效率持续提升，但工业用地产出和用地效率仍有待提升。创新能力持续增强，但在与全省平均水平仍有差距。

空间布局方面，中心城区首位度高，发展水平较好，外围县、小城镇发育滞后。中心城区公共设施配置不均，城市组团发展不均衡，工业园区空间布局呈现“大分散、小集聚”，空间效率不高。乡村振兴稳步推进，农村收入水平、基础设施建设持续向好。城市山水格局本底较好，文化底蕴深厚，但城市风貌特色有待加强。

支撑系统方面，城镇住房条件不断改善，居住环境和服务设施水平全面提升。区域交通体系基本完善，但城市内部道路系统仍有待优化。城市基础设施建设逐步改善，但城市安全仍有不足。

规划实施保障相关措施和机制有效保障了规划的实施、管理和修改调整，新时代需要根据国土空间规划体系要求，不断衔接、调整完善。

二、 指标监测及分析

（一） 战略定位

1、落实规划目标，城市品质得到提升

2、能源基地地位得到巩固提升

（二） 底线管控

1、生态保护取得一定成效，生态红线进一步优化

2、耕地得到持续有效的保护，耕地质量逐步提升

3、严控城镇规模，调整既有城镇开发边界

（三） 规模结构

1、人口规模放缓，城镇化稳步推进

2、创新驱动战略持续实施，就业水平稳步上升

3、加强节约型社会建设，资源能源利用效率持续提升

4、城乡建设用地规模增长平稳，城镇建设用地效率逐年提升

（四） 空间布局

1、中心城区独大，中小城市、小城镇发育缓慢

2、乡村振兴稳步推进，城乡差距逐年缩小

（五） 支撑系统

1、城市住房条件不断改善，环境品质全面提升

2、综合交通体系逐步完善

3、历史文化保护体系较完善

4、科学推进防洪治涝，城市韧性得到加强

（六） 实施保障

·1、有序推进规划编制，发挥规划引领作用

2、严厉查处违法行为，保障规划实施到位

3、加强土地资源管理，提高土地利用效率。

三、 存在问题及原因分析

（一） 区域地位下降

1、经济增长乏力，皖北地区经济地位不断下降

2、人口区域占比小，中心城区人口密度与总体占比大

（二） 对外开放水平有待提升

1、对外交往人数逐年上升，但总量依然较低

2、对外贸易受产业调整影响较大

（三） 产业空间布局分散，创新投入不足

1、产业平台多而不强 

2、科技创新投入有待加强

（四） 生态治理需要重视，环境污染治理仍需加强

1、生态绿地建设取得一定成效，但结构有待优化

2、水资源受降雨量影响大，水生态治理仍需加强

3、采煤沉陷区量大、面广，对环境、社会造成双重影响

4、结构性污染问题依然突出，空气质量有待提升

（五） 土地利用较粗放，耕地保护压力大

1、工业用地效率亟待提升，城镇扩张放缓

2、耕地保护压力大，后备资源复垦难度大  

（六） 城市组团公共服务配置不平衡，支撑体系有待完善

1、公共服务配置不均衡，城市休闲文化功能需要加强

2、道路系统尚不完善

3、消防设施建设需要加强

（七） 城市风貌特色不突出

1、山水格局面临侵占压力，景观资源利用不足

2、特色文化资源需要整合活化

四、 对策建议

（一） 坚持生态优先，加强生态修复

1、优先保护重要生态空间，筑牢生态安全本底

严格保护各级各类自然保护地、河湖水系，构建通山达水的生态廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和生态空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。以河渠湖泊沿岸、农田林网、各类道路和“四旁”绿化为重点，实施增绿补绿工程，提升全市森林覆盖率。

构建完善的河湖管理体系。以淮河干流、支流及湿地的水系为基础，采取合理的疏导、沟通、引排、调度等工程和非工程措施，修复河湖水域生态环境。重点加强西淝河流域水源地保护，保障引江济淮工程输水水质安全。推进淮河南岸田家庵段水环境综合整治、东西岛绿化和水景观建设，打造主城区淮河风景区。推进山南新区水系治理及生态补水工程续建，完善水网系统。重视支流上的入河排污口的综合治理工作，采取限期达标排放、关闭、截污改排等措施，改善水质状况。对瓦埠湖、高塘湖、焦岗湖、安丰塘、大井水库等湿地进行生态综合治理，实施退塘还湖、堤防建设、新建排水沟、种植水源涵养林带和花卉，修复、提升湿地生态功能。

2、优化水资源利用结构，提高水资源利用效率

持续开展水生态环境保护工程，在充分挖掘利用当地地表水和淮干过境水源的基础上，增加淠河灌区向山南新区供水，积极鼓励中水利用。在农业方面，推进淠河灌区、茨淮新河灌区和永幸河灌区以及重点中小型灌区进行节水改造，调整农业种植结构，全面提高农业用水效率。工业方面，应严格市场准入及限制高消耗、高排放、低效率、产能过剩行业发展；大力发展循环经济，全面推行清洁生产和高效用水；大力推进工业重点行业节水技术改造，加强工业节水工艺改造和循环用水，推动工业用水优先使用再生水。加大对非传统水资源（城市中水、雨洪水等）的合理利用，对水资源进行优化配置，实现对水资源的高效利用。

3、持续推进采煤沉陷区综合治理

结合淮南矿区煤层群开采特点，从系统的角度确立以水域生态景观建设为主的采煤沉陷区综合治理思想。建立沉陷区检测系统，对全市沉陷区的沉陷面积、沉陷深度、道路房屋破坏状况以及地表积水状况进行年度监测，为沉陷灾害和沉陷区治理以及沉陷地的利用采集一手数据。因地制宜，分类引导，部门协同、持续发展，探索采煤沉陷区治理新模式。结合采煤沉陷区治理策划一批项目，发展以涵养水源为主的生态农业、休闲旅游、科教研究等功能，促进城市功能转型开发、引进煤矸石再利用技术，对煤矸石再利用企业进行一定的政策扶持和税收优惠措施，建立完善的矸石再利用体系，减少矸石污染。

（二） 坚持区域协同，优化城乡空间格局

1、强化区域协同发展，构建现代都市区

落实长江三角洲区域一体化发展、淮河生态经济带发展战略，实施皖北承接产业转移集聚区，加速推进合淮同城化发展，建设合淮产业走廊。深化淮南市区、寿县、凤台、毛集分工协作，加快推进一体化进程，打造空间统筹有序、产业良好协作、生态一体管控、设施共建共享、制度公平高效的淮南现代都市区。

2、优化城乡发展总体格局，促进城乡融合发展

加强合淮蚌发展主轴，沿淮河发展带、寿县凤台发展带，整合市域生产要素。强化城乡产业融合和链条联动，充分发挥城市对乡村的带动作用，提升城镇工业与服务业，创造更多就业机会，吸纳农村富余劳动力，推进城镇化发展。根据各地区资源条件确定多元化城镇化路径，推进以淮南市区、凤台县—毛集区、寿县三大板块的城镇化模式。同时鼓励短途便利的“城乡兼业”模式；推进一镇一业、特色集聚。

（三） 坚持创新引领，促进产业转型

1、营造创新环境，吸引创新人才

构建良好的创新平台和创新环境，加强对人才的吸引，努力打造产业人才集聚高地。落实安徽省扶持高层次科技人才团队在皖创新创业的政策，积极推进淮南市“50科技之星”创新团队建设。搭建专业化的创新创业平台，建立与大院大所常态化对接机制，支持高效、国家重点实验室和科技创新园区建设。健全分配激励机制，奖励有突出贡献的人员。建立完善科技投融资机制，加大政府财政科技投入力度，充分发挥财政科技投入的引导作用，建立多元化的科技投入机制，保障科技投入快速增长。

2、推进产业转型升级

立足资源型城市转型发展的规律，把握科技进步方向、产业变革趋势，聚焦新一代信息技术、新材料、生物、高端装备制造、绿色低碳等领域，构建淮南创新型现代产业体系。

提升涉煤产业。依托原有工业基础，不断提升煤电产业科技水平，发展新能源技术，保障地区能源安全。依托安徽（淮南）现代煤化工产业园，发展新型煤化工、清洁能源技术，促进新材料产业由低端向高端发展，由小散型向规模集约型转变。

培育非煤产业。以“互联网+”行动计划为抓手，以自身资源与区位优势为基础，突破核心技术，提高服务质量，打造智慧经济体系。构建多元化的产业结构，包括汽车、医药、食品及农副食品加工等产业，提升生物医药、生物农业和生物质能等产业发展水平。

（四） 坚持底线管控，推动集约发展

1、严守国土空间控制线，统筹生产、生活、生态空间

落实国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，作为开发建设不可逾越的红线。生态保护红线按照自然保护地的核心保护区内外实行差别化的管控，生态保护红线内、自然保护地核心保护区内，原则上禁止人为活动；生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，按照正面清单的有关要求严格限制人为活动。从严管控非农建设占用永久基本农田，加强永久基本农田储备区管理，科学引导基本农田结构调整，确保永久基本农田的数量和质量得到有力保障。严格按照城镇开发边界约束开发建设行为，严禁在城镇开发边界外进行城镇集中建设，严格控制政府投资的城镇基础设施资金投入，促进城镇集约紧凑式发展。

2、盘活利用存量建设用地，推动土地高效集约利用

开展存量建设用地数据清理，建立台账，摸清底数。加大存量用地供地力度，提高存量用地供应比例，优先使用批而未供等存量国有建设用地进行项目建设。持续开展区域建设用地节约集约利用评估，加快清退低端产业，淘汰落后产能。

促进产业用地高效利用，实施高标准的产业用地准入，提升单位面积土地产出率，依据不同产业类别，细化产业用地开发强度管控。鼓励园区开展多元化的更新方式，通过符合市场经济运行规律的方法进行存量和增量的精细化运营管理，从而进行必要的空间融合，满足功能混合的发展需要。更新方式应从“统一收储+拆除重建”转向“兼容为主+转性为辅”，重点应在适合用地特征发展的基础上，明确用地混合比例，优先选择提高用地兼容性。

3、优化农村土地资源配置，促进乡村产业发展

加强土地综合整治，综合开展农村基础设施配套、农田水利设施配套、村庄环境治理，提升农用地综合生产能力。促进土地流转市场化，为农用地流转、农业产业化发展提供用地支持。

推动城市优质化公共服务设施向乡村布局，提升乡村教育水平，打破城乡二元壁垒，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。充分利用空闲、闲置宅基地，增加公共服务设用地和基础设施用地配套。

积极发展现代农业。大力发展农产品加工，推进淮南（凤台）国家农业科技园区、恒大高科农业生产基地建设，促进温氏集团、正邦集团等农业企业规模化经营。推进农业供给侧结构性改革，加快农业机械化和农机装备升级，合理调整“粮经饲”结构，积极培育生态农业、休闲农业、乡村旅游等新业态。实施“互联网+”农产品出村工程，推广“电商企业+基地+合作社+农户”模式。

（五） 坚持扩大开放，对接国省战略平台

1、多种途径提升淮南交通网络，推动合淮一体化交通体系

铁路方面，建立淮南与合肥之间便捷的城际轨道交通联系。加快推进合肥-新桥机场-六安城际铁路途径新桥国际产业园区并设站和合肥市城市轨道交通 S1 线延伸至新桥产业园区并设站。

公路方面，重点推进合肥至周口高速公路寿县保义至颍上南照段、G206洛河至曹庵一级公路改扩建工程、淮南市孤堆至毛集一级公路改建工程、G206上窑街西段升级改造工程、S102（原S339）淮古路泥河至贺疃、G328寿县至霍邱一级公路改扩建工程等重点项目建设，加快推进蚌埠至武汉高速公路（宁洛高速淮南连接线段）、亳蒙高速公路潘集连接线、G345泥河至田集（孔李淮河大桥北延）、G345田集至姬庄子等重点项目前期工作，形成便捷的对外交通网络。

水运方面，加快推进引江济淮工程江淮沟通段，完成淮河干流航道整治，全面实现淮河支流航道等级化，形成“通江达海、干支联动”的水运通道网络。同时依据相关规划加快推进淮南枢纽港建设，形成江淮水运交通的重要枢纽。

2、积极融入区域，对接战略平台

全面对接长江经济带战略平台。全面融入长三角区域一体化发展战略，积极做好承接长三角地区产业转移。同时在空间规划、科技创新、产业布局、市场要素、生态环保、基础设施和公共服务等领域开展全方位合作，依托优势资源，打造长三角能源原材料重要保障基地。

全面对接淮河生态经济带战略平台。统筹考虑水资源、水生态、水安全、水景观建设，制定淮河生态经济带发展规划淮南行动计划，科学规划淮河岸线资源，优化沿淮产业和城镇布局。协同推进蚌淮生态共建区，加强淮蚌重大基础设施对接。推进引江济淮工程、物流码头、沿淮高速等基础设施建设。

全面对接合肥都市圈战略平台，打造合肥都市圈带动沿淮、辐射皖北的门户城市。承接合肥产业转移，与合肥分工协作，共同构建合淮一体产业体系。实施合淮产业走廊规划，探索与合肥市经开区合作推进空港示范区联动发展，加强寿县新桥国际产业园建设。

（六） 坚持以人为本、建设幸福宜居城市

1、完善公共服务设施

完善公共服务体系，加强街道层面十五分钟生活圈的构建，提供具有生活品质的人居环境。重点增加社区医疗、养老、体育（公共综合性体育）等设施。通过建立综合服务设施，提高社区服务设施利用效率。东部、西部城区整合原有公共服务设施，与旧城改造进行社区服务体系建设，提升城市服务品质。山南新区建设高品质公共服务设施体系，一方面加强市级文化、商业、医疗、教育等设施的建设，提升山南新区的吸引力；另一方面根据新增居住用地区位增补社区公共服务设施，保障居民生活品质。

2、优化城市绿地和开放空间系统

立足于城区“山水林田湖”生命共同体的格局，完善森林公园、湿地公园、综合公园、社区公园、街头绿地的城市公园体系。重点加强街头绿地、滨水绿地等城市小微绿地建设，通过广泛植绿、拆墙透绿、破硬添绿、见缝插绿等形式，对城区道路、公园、广场、机关、企事业单位、社区及闲置地开展绿化。加强绿道系统建设，提升公园的可达性，满足市民生活需求，形成300米见绿、500米入园的绿色空间系统。

3、构建快慢结合的绿色交通体系

加强城区骨架道路网络的建设，推进城区S225改线、G206改线，加快城区“三横四纵”的快速路网、跨河桥梁、过山通道的建设，强化各组团间的联系。组团内部道路建设重点由干路系统转向次支路系统，加密路网，打通微循环。转变以往以小汽车为本的发展理念，坚持以人为本，通过机动车管理（排放标准、摩托车禁限等）、设施供给调节（差异化停车泊位供给、施划公交专用车道等）等措施，同步推进优先发展公交与调控个体机动化发展策略，预留大运量轨道交通线路，引导私人小汽车的理性使用，倡导绿色交通出行。依托城市道路、水系、山体、带状绿地等进一步加强绿道建设，完善慢行、骑行、公交接驳体系，形成淮南特色慢行游憩体系。

4、加强历史文化风貌保护和资源活化利用

完善保护体系，挖掘淮南楚汉文化、工业文化、民俗文化等文化价值。构建由历史名城、历史文化名镇、历史文化街区和历史建筑、文物保护单位、非物质文化遗产、工业遗产组成的历史文化保护体系，加强特色历史地段和建筑的保护。

完善有关文物建筑的相关法规制度、加大执法力度是提高文物保护质量的根本方法。建立多部门相互配合协调的机制，加强文物破坏的监管力度，设置举报方式和举报电话，对违反《中华人民共和国文物保护法》和《淮南市寿州古城保护条例》的行为，应坚决予以查处，触犯刑法的，应依法处理。

5、优化城市韧性防灾空间布局和防灾避灾能力

完善年度防灾方案和重点隐患点的应急预案，包括明确预报预警方式、躲灾避险线路、临时安置地点和自救互救方法。加强汛期地质灾害防治工作，对重要工程进行巡查和监测，划定危险区、设立警示标志并予以公告。补齐消防站建设短板，优化消防分区布局，完善公共消防设施建设，不断更新消防装备、消防通信指挥系统、消防执法监督技术等，建立功能完备、先进高效、合理实用的城市消防系统。根据相关标准加强应急避难场所建设，结合公园、广场等构建市级—区级—街道防灾避险体系。